業(yè)內(nèi)人士稱，總量控制有其合理性，但需對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)
　　
　　近日，有媒體報(bào)道稱，我國(guó)“十二五”能源消費(fèi)總量上限將為40億噸標(biāo)煤。然而，本報(bào)11月24日從權(quán)威人士處獲悉，關(guān)于總量目標(biāo)，國(guó)家能源局仍舉棋不定于41億噸和42億噸標(biāo)煤兩個(gè)數(shù)據(jù)之間，最終數(shù)據(jù)將隨著未來(lái)《能源“十二五”規(guī)劃》的出臺(tái)而塵埃落定。
　　
　　事實(shí)上，今年3月公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》便指出，要合理控制能源消費(fèi)總量。此后，國(guó)家相關(guān)部委負(fù)責(zé)人也多次明確表示，將嚴(yán)格控制“十二五”期間能源消費(fèi)總量。但時(shí)間將近年終歲尾，關(guān)于這一控制目標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)仍未明確。
　　
　　有業(yè)內(nèi)人士稱，總量目標(biāo)“難產(chǎn)”歸因于中央和地方在這一目標(biāo)的確定上，尚存在明顯的分歧和爭(zhēng)議。
　　
　　央地博弈
　　
　　國(guó)家能源局官員10月下旬透露，中國(guó)“十二五”能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)將于近期分解落實(shí)到各地政府，各地能源消費(fèi)總量將受到嚴(yán)格控制和考核。
　　
　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心首席電力專家許方潔看來(lái)，中央的目標(biāo)和各個(gè)地方政府之間存在很大差距。“主要難度是各地能源總量控制目標(biāo)和GDP增長(zhǎng)數(shù)字聯(lián)動(dòng)，不確定性很大。”許方潔對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者說(shuō)。
　　
　　有消息稱，國(guó)家能源局在確定總量目標(biāo)前，曾對(duì)各地情況進(jìn)行了摸底，結(jié)果顯示，各省份上報(bào)的能源消費(fèi)預(yù)期總量超過(guò)了50億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家能源局期望的41億噸或42億噸目標(biāo)。
　　
　　山西省發(fā)改委一位內(nèi)部人士向本報(bào)透露，國(guó)家能源局已向該省表達(dá)了分配其2億噸標(biāo)煤控制目標(biāo)的意向。“對(duì)于山西這樣的傳統(tǒng)能源消費(fèi)大省來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)量肯定不夠用，我們也正在協(xié)調(diào)看能不能增加（能源消費(fèi)量控制目標(biāo)）。”該人士對(duì)記者說(shuō)。
　　
　　許方潔認(rèn)為，能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)在建立考核機(jī)制上雖然簡(jiǎn)單易行，但是在沒(méi)有建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度的情況下，這個(gè)目標(biāo)也不好分解到各省和各行業(yè)。“對(duì)于地方官員而言，即便他完不成分解的任務(wù)，你也不能把他怎樣�！痹S方潔坦言。
　　
　　中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員周修杰對(duì)此并不贊同。他認(rèn)為，制定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)雖確會(huì)遇到地方政府的抵觸，“但總體而言，只要中央政府具有魄力和勇氣，制定目標(biāo)本身不會(huì)存在太大問(wèn)題，真正的困難在于如何將這些目標(biāo)和任務(wù)落實(shí)為行動(dòng)”。
　　
　　存廢之爭(zhēng)
　　
　　對(duì)于是否設(shè)定能源消費(fèi)總量目標(biāo)，業(yè)內(nèi)一直存在著不同的聲音。
　　
　　周修杰認(rèn)為，去年我國(guó)與日本GDP幾乎持平，但我國(guó)能源消費(fèi)總量已經(jīng)達(dá)到32.5億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)日本的6.6億噸�！耙虼宋覈�(guó)應(yīng)對(duì)能源消費(fèi)總量采取從緊原則，最好控制在40億噸左右�！敝苄藿軐�(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者表示。
　　
　　許方潔對(duì)此表示認(rèn)同。他指出，面對(duì)資源環(huán)境過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，以及對(duì)國(guó)際社會(huì)承諾所帶來(lái)的節(jié)能減排壓力，我國(guó)有必要在“十二五”開(kāi)局之年便設(shè)立能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，以為各地區(qū)明確指導(dǎo)性能耗目標(biāo)，推動(dòng)其不斷優(yōu)化調(diào)整能源利用方式和能源結(jié)構(gòu)。
　　
　　前述山西省發(fā)改委內(nèi)部人士亦表示，設(shè)定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)確有其必要性，但鑒于分解到山西省的2億噸標(biāo)煤指標(biāo)太少，他建議相關(guān)部門(mén)在分解指標(biāo)時(shí)，要對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)合理地設(shè)計(jì)。“要根據(jù)各省資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況進(jìn)行分解，并適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)差異性�！痹撊耸空f(shuō)。
　　
　　然而，在德國(guó)波茨坦氣候影響研究所研究員張樹(shù)偉看來(lái)，中國(guó)雖然確實(shí)面臨極大的節(jié)能減排壓力，但如因此而設(shè)置能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，便好比“看對(duì)了病，開(kāi)錯(cuò)了藥，也看不好病”。
　　
　　“經(jīng)濟(jì)和能源是個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，受人們的行為與政府政策影響很大，不能把這個(gè)系統(tǒng)比作物理實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)，所以我們不可能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，并據(jù)此設(shè)定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)�！睆垬�(shù)偉對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者解釋說(shuō)，如果強(qiáng)度目標(biāo)（即單位GDP能耗目標(biāo)）與能源總量目標(biāo)都是緊目標(biāo)，兩個(gè)目標(biāo)的同時(shí)存在就決定了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這本身既不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，還有讓中國(guó)能源消費(fèi)退回到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配額制時(shí)代”的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　他同時(shí)指出，緩解節(jié)能減排壓力的治本之策在于推動(dòng)能源價(jià)格機(jī)制改革，讓各種能源充分體現(xiàn)其稀缺性。“要通過(guò)提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)，以及內(nèi)部化能源利用成本，讓價(jià)格進(jìn)一步發(fā)揮行為引導(dǎo)功能。”張樹(shù)偉表示。
　　
　　北京榜樣
　　
　　就在業(yè)內(nèi)對(duì)是否應(yīng)設(shè)置能源消費(fèi)總量目標(biāo)爭(zhēng)論不休之際，北京市在10月率先提出了9000萬(wàn)噸標(biāo)煤的“十二五”能源消費(fèi)量控制目標(biāo)。
　　
　　本報(bào)記者注意到，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等主流媒體在11月中旬才紛紛跟進(jìn)報(bào)道此事，但國(guó)家能源局網(wǎng)站早在10月17日便對(duì)這一具有“首義”性質(zhì)的地方新聞進(jìn)行了發(fā)布。這可視為國(guó)家能源局對(duì)北京市出臺(tái)相關(guān)政策的支持性表態(tài)。
　　
　　在周修杰看來(lái)，北京之所以率先提出“十二五”能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，首先是因?yàn)楸本┉h(huán)境污染嚴(yán)重，對(duì)控制能源消費(fèi)總量具有迫切的需求�！捌浯危�作為國(guó)家首都和中央政府所在地，北京理應(yīng)作為榜樣，這和住房限購(gòu)令首先出現(xiàn)在北京是同一個(gè)道理�！敝苄藿鼙硎尽�
　　
　　他認(rèn)為，北京率先確定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)對(duì)于其他省市具有一定的示范作用，有利于推動(dòng)其他省市也提出能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，對(duì)于推動(dòng)全國(guó)的“十二五”能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的出臺(tái)顯然具有積極的意義。
　　
　　在總量控制目標(biāo)有望成為必然趨勢(shì)的情況下，業(yè)內(nèi)人士提出了相關(guān)改進(jìn)建議。
　　
　　一位極力反對(duì)設(shè)定總量控制目標(biāo)的專家對(duì)本報(bào)表示，“退一萬(wàn)步講，即使非要這么做，也必須在省級(jí)間建立‘消費(fèi)權(quán)’交易制度，比如你給山西分多了，山西發(fā)現(xiàn)自己用不了這些，而江蘇發(fā)現(xiàn)有些非常好的項(xiàng)目，苦于沒(méi)有能源消費(fèi)指標(biāo)，這樣山西就可以把指標(biāo)賣給江蘇�！�
　　
　　許方潔認(rèn)為，地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決各類民生問(wèn)題，不能脫離大量的能源消耗，所以關(guān)于“能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)”的提法值得商榷。
　　
　　此前，國(guó)家能源局曾表示，中央政府在對(duì)地方黨政官員和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行總量控制目標(biāo)考核中，對(duì)各地新增加的水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能以及能源綜合利用如煤矸石發(fā)電等方面的新增消費(fèi)量將給予扣除。
　　
　　據(jù)此，許方潔建議，可將“能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)”改稱為“化石能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)”。“這樣一來(lái)既可以避免‘能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)’本身具有的歧義，又可以激勵(lì)地方政府大力發(fā)展新能源和能源綜合利用產(chǎn)業(yè)�！痹S方潔說(shuō)。
　　
　　一家之言
　　
　　總量控制難言合理
　　
　　我國(guó)已經(jīng)確定，非化石能源份額、能源強(qiáng)度與碳排放強(qiáng)度三個(gè)目標(biāo)將是“十二五”（2011-2015）期間經(jīng)濟(jì)能源環(huán)境發(fā)展的約束性條件。探討直接控制能源使用（所謂“合理控制能源消費(fèi)總量”）的思路已經(jīng)體現(xiàn)在節(jié)能減排綜合性工作方案和在政府的討論與工作議程中。可以預(yù)見(jiàn)，省級(jí)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將受到能源消費(fèi)總量、能源強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度等多方面的“直接控制”。在筆者看來(lái)，這一系列的“控制”，將對(duì)我國(guó)的政府治理與能源管理工作提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是能源消費(fèi)總量的控制與地區(qū)分解，將對(duì)目前我國(guó)著力強(qiáng)調(diào)的“減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)”的政策產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。
　　
　　控制地區(qū)能源消費(fèi)總量的政策過(guò)于剛性，缺乏彈性
　　
　　區(qū)別于政府的財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策，將“控制能源消費(fèi)總量固定在某一水平”作為直接管制政策本身將是剛性的、明確的。但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的固有周期性與不確定性，設(shè)定這樣一個(gè)“天花板”無(wú)疑意味著政策調(diào)整的靈活性的降低或者消失。
　　
　　由于未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性與突變，理論上講，一個(gè)地區(qū)“需要多少”能源，并不具有客觀性與可預(yù)測(cè)性，任何的消費(fèi)水平設(shè)定與分解都可能會(huì)面臨“過(guò)多”或者“不足”的問(wèn)題。可能造成有些地區(qū)高效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到能源消費(fèi)配額的限制，而有些地區(qū)不需要那么多配額。而這一降低能源消費(fèi)政策的成本有多大，隨著時(shí)間如何調(diào)整配額，由于缺乏必要的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，也無(wú)從知曉。
　　
　　更進(jìn)一步，政府已經(jīng)圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)設(shè)定了多重目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到政策強(qiáng)烈影響的情況下，強(qiáng)度目標(biāo)與能源總量目標(biāo)如果都是緊目標(biāo)，兩個(gè)目標(biāo)的同時(shí)存在就決定了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這無(wú)疑會(huì)更加助長(zhǎng)“命令經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。對(duì)一個(gè)地區(qū)而言，如果其中一個(gè)目標(biāo)顯得過(guò)緊，目標(biāo)的完成會(huì)使得另外一個(gè)目標(biāo)成為松約束，變得可有可無(wú)；如果相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，兩個(gè)目標(biāo)都顯得過(guò)緊，那么控制能源消費(fèi)的成本將十分高昂。這一“雙”政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束表現(xiàn)得就過(guò)于僵化與沒(méi)有必要了。
　　
　　能源消費(fèi)總量控制可能造成新的“價(jià)格雙軌制”，容易助長(zhǎng)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)
　　
　　控制了總量也就是控制了發(fā)展權(quán)。有限的資源如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化、提高能源使用的效率與質(zhì)量、誰(shuí)更應(yīng)該使用能源，用行政手段完成這一分配，在省級(jí)政府不是經(jīng)濟(jì)主體但是具有能源使用分配權(quán)與責(zé)任的情況下，意味著政府增加了主動(dòng)與被動(dòng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，也意味著分配上可能的扭曲。一個(gè)地區(qū)使用能源，不僅需要考慮能源的價(jià)格，還需要有配額，憑票供應(yīng)。這種現(xiàn)象我們過(guò)去再熟悉不過(guò)了，那就是價(jià)格“雙軌制”。這一能源消費(fèi)管制，有退回到過(guò)去那個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　能源總量控制無(wú)助于解決能源與環(huán)境問(wèn)題
　　
　　長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，因?yàn)橐��?jié)約能源，就要“控制”，屬于“看對(duì)了病，開(kāi)錯(cuò)了藥方，也看不好病”。難道控制到了這一水平，能源安全問(wèn)題就不用擔(dān)心，環(huán)境問(wèn)題就可以承受了嗎？事實(shí)上，歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)多次的“煤炭產(chǎn)量限制”，最后都以產(chǎn)量大幅超出為結(jié)果。并且，由于環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，以及現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的巨大彈性，缺乏必要的生態(tài)恢復(fù)措施，煤炭生產(chǎn)造成的環(huán)境破壞日益嚴(yán)重。這種所謂“上限目標(biāo)”的設(shè)定，在一定程度上恰恰使政府逃避了責(zé)任，忽略了環(huán)境保護(hù)。
　　
　　能源總量控制是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的進(jìn)一步干擾
　　
　　“敞開(kāi)口子供應(yīng)能源”具有不合理性，既然能源具有其完整的價(jià)格體系，為何有“敞口供應(yīng)”的問(wèn)題。我們需要檢討的是，價(jià)格中是否包含著過(guò)度的補(bǔ)貼與扭曲，是否政府管制與干預(yù)過(guò)多，影響市場(chǎng)價(jià)格的發(fā)現(xiàn)與消費(fèi)行為引導(dǎo)功能，而不是用管制消費(fèi)的方式更進(jìn)一步干擾價(jià)格的功能，造成“黑市”，退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)甚至戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義定量配給的程度。
　　
　　簡(jiǎn)單的控制能源消費(fèi)總量（而不建立可交易性市場(chǎng)）無(wú)論從哪個(gè)角度看，都難言合理。（張樹(shù)偉　秦旭映作者供職單位為德國(guó)波茨坦氣候影響研究所（PIK）、清華大學(xué)核能與新能源研究院）
　　

　　來(lái)源：中國(guó)能源報(bào)